رفع موانع اجرای قانون جامع حمایت از حقوق معلولان، مهمترین اولویت جامعه نابینایان ایران
سهیل معینی: کنشگر حقوق افراد دارای معلولیت
در سال‌های اخیر، مهمترین خواست جامعه معلولان از جمله نابینایان و کم‌بینایان ایران، اجرای کامل قانون حمایت از حقوق معلولان بوده است. این خواست محوری براساس تمرکز اکثریت مشخص و روشن‌نیاز‌ها و درخواست‌های شهروندان معلول کشور متجلی در قانون حمایت از حقوق معلولان است. هرچند این قانون با وجود در بر‌گرفتن بسیاری از خواست‌های عمده اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و در مجموع حقوق افراد معلول، همچنان دارای کمبود‌های جدی است که رفع آنها در سال‌های پیش‌رو خود از مهمترین ضروریات و الزامات عملکردی سازمان‌های حمایتی از‌جمله سازمان‌های غیر‌دولتی افراد معلول است؛ اما به‌هر‌روی این قانون در شرایط فعلی در صورت جامه عمل پوشاندن، می‌تواند پاسخگوی بسیاری از درخواست‌ها و رافع نیاز‌های متعدد جامعه افراد دارای معلولیت کشور باشد. در چنین شرایطی طبیعی است که خواست عمده بسیاری از تشکل‌های افراد دارای معلولیت، رفع موانع اجرای این قانون باشد؛ موانعی که بلافاصله پس از تصویب و ابلاغ در سال ۱۳۹۷ همچنان مانع تحقق بخش عمده‌ای از احکام مندرج در این قانون است. اما این موانع چیست و چگونه می‌توان با رفع آنها ظرفیت بزرگی را پیش روی تحقق خواسته‌های عمده جامعه معلولان فراهم کرد. می‌توان در یک نگاه تحلیلی موانع اجرایی قانون را به شرح زیر برشمرد و رفع آنها را در دستور کار قرار داد:
عدم تناسب بودجه تخصیصی با بودجه مورد نیاز اجرای قانون
یکی از بزرگترین نقایص و مشکلات قانون که از همان سال اول خودنمایی کرد، عدم تخصیص بودجه متناسب با احکام قانون است. علاوه‌بر اینکه در سال اول ابلاغ به دلیل دیرکرد در ابلاغ شاهد عدم تخصیص بودجه بودیم و عملاً این قانون از سال ۹۸ اجرایی شد؛ اما از همان سال هم هرسال تناسبی میان بودجه موردنیاز احکام آن با بودجه تخصیصی وجود ندارد. افزون بر آنکه برآورد‌های نادقیق تصویر روشنی از بودجه موردنیاز ارائه نمی‌دهد، به‌عبارتی سازمان‌های حمایتی مانند بهزیستی، برآورد‌هایی بسیار فراتر از امکانات اجرایی موجود ارائه داده‌اند که البته صرفاً ناشی از عدم اتکای این برآورد‌ها به آمار دقیق نیست. به‌هر‌حال در تمام این سال‌ها برآورد‌هایی مبتنی بر آمار و گزارش عملکرد و تحلیل‌های کارشناسی در مورد احکام مختلف قانون وجود نداشته است؛ هرچند به‌هر‌حال برآورد‌های ارائه‌شده نتوانسته است بودجه‌ای متناسب را از سوی سازمان‌های مسئول تصویب کند و به‌دنبال آورد. به عبارتی در هر سال مالی، فاصله بسیار بعیدی میان بودجه تخصیصی و بودجه موردنیاز وجود دارد و مهمتر از این نقیصه، مشخص نیست که با چه مکانیزم و دورنمای مدیریتی قرار است این فاصله بعید پر شود.
نبود شفافیت در تخصیص منابع مالی در بودجه قانون
مشکل بعدی در این میان، عدم شفافیت در منابع مالی تخصیصی به بودجه است. به عبارتی از سال اول اجرای قانون، طبق پیش‌بینی احکام مشخص در نص قانون، ردیف بودجه مشخصی برای اجرای قانون پیش‌بینی شد؛ اما مسئله ناروشن و کلیدی در این میان آن است که تنها منابع مالی برای تخصیص به قانون حمایت از حقوق معلولان این ردیف بودجه‌ای نیست؛ بلکه این ردیف، مازاد بر بودجه تخصیصی به سازمان بهزیستی و حتی بودجه‌های تخصیصی به سایر دستگاه‌های اجرایی است. لذا مشخص نیست به طور واقعی منابع مالی تخصیصی به این قانون چقدر است و این خود از مهمترین ابهامات و موانع اجرای تحقق احکام قانون است که باید شفاف شود.
پیش‌بینی نشدن بودجه در احکام دائمی
یکی دیگر از مشکلات عمده در اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان، گذشته از عدم تناسب بودجه موردنیاز با بودجه تخصیصی و نبود شفافیت در منابع مالی ذیل این بودجه، موضوع عدم پیش‌بینی بودجه‌ها در احکام دائمی مدیریتی است. بسیاری از احکام قانون در قالب تفاهم‌نامه‌های یک‌ساله و کوتاه‌‌مدت میان دستگاه‌ها اجرایی می‌شود. مانند اجرای ماده شش قانون حمایت از حقوق معلولان، یعنی پوشش بیمه‌ای خدمات توانبخشی. و این خود از بزرگترین موانع اجرایی قانون و مهمتر از آن، عدم اطمینان از اجرای احکام قانون در سال‌های پیش رو است که از بزرگترین نقایص مدیریت مالی و در کل مدیریت اجرای این قانون است.
فقدان آگاهی در دستگاه‌های اجرایی نسبت به احکام قانون
یکی از بزرگترین مشکلات اجرایی قانون، عدم آگاهی دستگاه‌های اجرایی از تکالیف خود در چارچوب قانون است. با وجود گذشت چند سال از ابلاغ، هنوز بسیاری از دستگاه‌ها از تکالیفشان در چارچوب قانون آگاه نیستند و این البته مشکل این قانون نیست؛ بلکه از مشکل بزرگتری در کشور ناشی می‌شود که برخلاف وجود قوانین بسیار، مکانیزمی برای رصد اجرای قوانین در دستگاه‌های اجرایی گوناگون وجود ندارد.
پاسخگو نبودن دستگاه‌های اجرایی در قبال نهاد‌های نظارتی
طبعاً عدم آگاهی دستگاه‌ها، مشکلات بعدی را در قبال اجرای قانون به‌وجود می‌آورد و آن پاسخگو نبودن این دستگاه‌ها در قبال تکالیف خود است. اصولاً در کشور ما دستگاه‌های اجرایی پاسخ روشنی در قبال قوانین و اسناد بالادستی ندارند که ناشی از ضعف مکانیزم‌های نظارتی و رصد اجرای قانون است که دامنگیر قانون حمایت از حقوق معلولان نیز می‌شود.
خلأ همکاری‌های میان‌بخشی
یکی از بزرگترین مشکلات اجرای احکام قانون، عدم همکاری‌های میان‌بخشی در بین دستگاه‌های اجرایی است که در یک حکم مشخص دارای تکلیف هستند. به‌عنوان‌مثال، عدم همکاری لازم میان سازمان آموزش و پرورش استثنایی و بهزیستی در احکامی که مربوط به آموزش و توانبخشی گروه‌های مختلف افراد دارای معلولیت به‌ویژه کودکان و نوجوانان است که علی‌رغم همپوشانی، این دستگاه‌ها همکاری‌های لازم را با یکدیگر ندارند. یا در بحث خطیر مناسب‌سازی، شاهد نبود همکاری‌های میان‌بخشی بین بسیاری از دستگاه‌های ذی‌ربط در این زمینه هستیم.
ناکار‌آمدی نهاد نظارتی درون‌قانونی
تمام مشکلات پیش‌گفته در شرایطی قابل حل است که نهاد نظارتی درون‌قانونی بتواند مسئولیت اصلی خود را در رصد اجرای قانون و رفع موانع آن ایفا کند. در ماده ۳۱ این قانون که خود جزو نقاط عطف قانون محسوب می‌شود، یک کمیته نظارتی با نظارت معاون اول رئیس جمهوری و با دبیری وزیر تعاون و با حضور جمع کثیری از وزرا و مسئولین بلندپایه کشوریِ دارای مسئولیت و تکلیف در قبال قانون مشخص شده است که وظیفه‌اش رصد اجرای قانون و رفع موانع آن از طریق گزارش به دولت، مجلس شورای اسلامی و سایر نهاد‌های ذی‌مدخل است؛ اما متأسفانه علی‌رغم تشکیل چند جلسه در این کمیته، همچنان شاهد هیچ خروجی ملموس و اثرگذاری نیستیم. دلیل آن، ساز‌و‌کار اداره و شیوه کار کمیته است که از کارایی لازم برخوردار نیست. کمیته براساس دستور جلسات موقت و بدون چشم‌انداز دراز‌مدت فعالیت می‌کند و مکانیزم نظارتی روشنی در آن پیش‌بینی نشده است. به دیگر بیان، وزرایی که در جلسات شرکت نمی‌کنند، فقط با گرفتن تذکرات شفاهی و آن هم در موارد محدود مورد خطاب قرار می‌گیرند. مشخص نیست که خروجی‌های کمیته چگونه رصد و گزارش عملکرد آن به کمیته ارائه می‌شود. همه این عوامل باعث می‌شود که یکی از مهمترین موتور‌های محرک قانون عملاً کارایی لازم را نداشته باشد. اما خود این امر از چه چیز ناشی می‌شود؟
جایگاه نامناسب و ناکار‌آمد دبیرخانه کمیته
یکی از بزرگترین ملزومات یک کمیته نظارتی با جلسات محدود در طول سال، وجود یک دبیرخانه فعال با جایگاه مناسب اداری و با تشکیلات مناسب و برخورداری از کادر‌های لازم برای فراهم آوردن دستور‌العمل کاری مشخص کمیته و پیگیری خروجی‌های آن است. اما متأسفانه به علت غفلت در قانون‌گذاری و مقاومت‌های اداری پس از آن، دبیرخانه اجرایی این قانون در سازمان بهزیستی مستقر شده است. این امر موجب شده این دبیرخانه عملاً از کارایی لازم برخوردار نباشد؛ زیرا سازمان در تشکیلات خود امکانات و کادر مناسب برای این دبیرخانه را تخصیص نداده است و مهمتر از آن، این سازمان درحالیکه خود باید پاسخگوی قانون باشد، قاعدتاً نمی‌تواند مدیر دبیرخانه‌ای باشد که باید از خود سازمان نیز گزارش عملکرد دریافت کند. این دبیرخانه باید در بالا‌ترین سطح مدیریتی یعنی دستکم وزارت تعاون تشکیل شود، از تشکیلات لازم برخوردار باشد و دستور‌العمل کاری کمیته را براساس تحلیل‌های کارشناسی تدوین و خروجی آن را پیگیری کند. درحالیکه دبیرخانه فعلی به هیچ عنوان کارایی‌های ذکر شده را ندارد.
ضعف ساز‌و‌کار نظارتی بیرون از قانون
هرچند در قانون نهادی نظارتی برای پیشبرد قانون پیش‌بینی شده است؛ اما مهمترین دستگاه نظارتی در کشور مجلس است و بر این مجموعه باید دبیرخانه‌های تخصصی هیئت دولت را هم بیفزاییم که باید گزارش عملکرد قانون را پیگیری، رصد و هرساله بر اجرای آن نظارت کنند؛ درحالیکه تا کنون، مجلس شورای اسلامی به تناسب جایگاه خود به بحث نظارتی بر قانون حقوق معلولان ورود نکرده است و این خود موجب تشدید مشکلات و تداوم آن در سال‌های مختلف شده است.
به‌طور‌کلی آنچه که می‌توان در مورد اجرای قانون ذکر کرد، دو نوع مانع کلی است. یکی موانعی که کل اجرای قوانین کشور را با مشکل مواجه کرده است. وقتی قانونی در کشوری مصوب می‌شود، قاعدتاً باید مکانیزم‌های تخصیص بودجه آن قبلاً پیش‌بینی شود، باید این مکانیزم‌ها در اسناد مالی و بودجه سنواتی همه دستگاه‌ها جاری شود، باید در احکام مدیریتی کشور جای خود را باز کند، مکانیزم‌های رصد و نظارت بر حسن اجرای قانون باید پیش‌بینی شود که متأسفانه این مهم در کشور ما با مشکل جدی روبه‌رو است. مانع دیگر در تحقق قانون، ضعف‌های مربوط به حوزه اجرای خود قانون است که به مهمترین آنها در این نوشته اشاره شد. در پایان باید به‌طور فشرده بر این مسئله تأکید کنیم که باید نظارت بر اجرای قانون را افزایش داد و این افزایش نظارت، فقط ناشی از اصلاح عملکرد دستگاه‌های دولتی نیست؛ بلکه تشکل‌های معلولان و شبکه‌های آنها، باید مهمترین عملکرد خود را بر رفع موانع اجرای قانون، مطالبه منابع مالی مورد نیاز این قانون، رفع اشکالات میان‌بخشی دستگاه‌ها، اخذ گزارش عملکرد دستگاه‌ها در دوره‌های زمانی مورد پیش‌بینی در قانون و به‌طور‌کلی، پیگیری قدم به قدم و مرحله‌ای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان متمرکز کنند.
